全国人大代表：关于科研经费改革的4条建议

2016年1月30日-2月2日，全国人大代表、中国社会科学院法学研究所孙宪忠研究员就2016年两会拟提建议案《关于建立“科研友好型经费使用管理制度”的建议（征求意见稿）》在中国法学网公开征求意见和建议，《征求意见稿》受到了社会各界的广泛关注。

以下摘自孙宪忠《关于建立“科研友好型经费使用管理制度”的建议（征求意见稿）》的建议部分，他就科研经费管理问题提出了以下四点建议：

第一，对于科研经费使用制度方面法律关系不清晰的问题，解决的方案是把资助性经费，和购买性经费区分开；把纵向课题和横向课题区分开。

对于资助性科研项目及其经费，比如国家设立专门的科研机构并予以设立的科研项目和拨付的科研经费，再如国家社科基金这样支持项目申请人完成其着述的项目及其经费，其经费的使用管理仍然可以遵行现行的制度。但是对于那些目的在于购买科研成果的研究项目，其经费的使用应该使用市场的规则，不应该将这些已经支付给研究人员的经费纳入国家财产。

对于纵向课题和横向课题，首先应该按照上面的原则予以划分类型。纵向课题中，如果所完成的成果归属于委托人，科研人员的工资也不包括在经费之中的，应该许可科研人员取得必要的报酬。

大体而言，全部横向课题都应该纳入民法上的承揽合同范畴，用发包人和承包人之间的法律关系规则规范当事人之间的权利义务。我国《合同法》第二百五十一条规定：“承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人给付报酬的合同。”因为承揽合同常常被用来承包工程或者工作，因此合同的双方当事人也常常被称为发包人和承包人，发包人向承包人委托完成指定的工作，并向其支付工作的报酬。承包人必须按时按质完成指定的工作，并且在工作物检验合格、发包人受领全部工作成果之后，并享有要求发包人支付报酬的权利。当然，在承包的工作开始之时，承包人也可以要求发包人支付基本费。在我国，横向课题基本上是依据承揽合同的规则订立的，当事人享有的权利和承担的义务，也完全符合承揽合同的要件。

按照承揽合同的基本规则，横向课题的当事人之间也可以约定其工作经费的支付方式，但是，在工作成果经检验合格并完成交付之后，科研成果归属于项目委托人，而研究经费归属于科研人员。在任何意义上，这些经费都不能再称为国有资产，不能依据国有资产管理的方式来管理这些经费的使用。

在国际上，依据承揽合同的法律关系来规制横向课题经费使用的情形比较普遍。除一般的社会法人和自然人之外，课题组也可以以这种方式接受政府的委托客体。比如，美国着名的智库兰德公司，就经常依据这种方式承担美国政府的重大决策课题研究。本人留学德国时所在的汉堡“马克斯-普朗克外国与国际私法研究所”中，有相当一部分学者其实是“报告撰写人”，他们承担的基本工作就是接受政府或者公司的委托，就外国或者国际私法中的制度建设向委托人提交研究报告。这个研究所是一个公法法人，他对于科研人员只是提供必要的图书和办公室以及基本工资费用，他们的主要收入来源是委托人支付的项目费。这种情形，非常值得我们借鉴。

第二，从科研劳动的特殊性研究解决项目经费中的报酬问题。我们郑重地向政府财政以及科研管理部门提出建议，必须及时认真地修改相关规则，从有利于科研活动、有利于科研人员的角度，给科研人员尤其是课题负责人、主要承担人相应的劳动报酬。

众所周知，科研劳动是最为辛苦的，科研人员普遍存在着过劳、早衰的情形。而且越是有重大科研贡献的学者，越容易出现健康方面的问题。在我国，广大科研人员立志报效祖国，发奋努力，各个领域都有一大批杰出的人才。但是同样众所周知的是，这些科研人员普遍的身体状况不佳，这个他们长年累月的辛劳有关。如果科研经费不包括科研人员的劳动报酬，无论如何，于情于理，都说不过去。

当然，我们也不否认在承认科研人员劳动报酬的同时，应当建立科研经费使用的管理和监督的制度，促进科研经费使用的规范化。在上文中，我们已经对国家设立的科研机构的经费使用、针对纯粹为了支持公益性科研活动的经费使用有可能被不当使用甚至滥用的情形提出了制度建议。我们认为，经费管理机构完全可以建立分阶段的经费拨付和审计制度，以及不合格项目经费追回制度。在科研项目立项时，经费的支付只能是基本费；只有在科研成果完成而且也被检验合格、依法全部结项之后，再支付其余的费用。如果科研项目不合格无法通过审验办理结项手续，在一些经费不再拨付甚至拨付的经费要被追回。这些制度在我国都考虑可以建立起来。针对个人从科研经费中取得的报酬，国家的税法照样也可以发挥调节的作用，以避免个人收入方面的失衡现象发生。

第三，尽快缓解当前科研经费预算过于死板、尽快解决科研经费报销困难方面的急迫问题，让目前已经立项的资金能够尽快得以使用，发挥其应有的效益。

第四，在现行制度框架下，尽快解决科研人员经费使用失去自主权的现实问题。应该许可他们在科研经费的使用方面，比如劳务费支出方面的自主权，解决社会调查、学术研讨会、论证会等正常活动需要的经费报销问题。